食品安全監管的部門扯皮之患曬曬監管灰色地帶

　　“有毒豆芽”再曝監管灰色地帶

　　日前，遼寧省沈陽市曝出“有毒豆芽”事件（相關報道見本報4月20日第3版）后，該市相關部門開會進行專題研究，但工商、質監、農業等職能部門均稱“不歸我管”，而且都有“充分”的理由。

　　據《法制日報》報道，該市工商部門表示，對既未取得食品生產許可證又無營業執照經營的行為，不能一概以“無照經營”處罰，否則就掩蓋了無食品生產許可證的事實。同時，對食品生產領域的監管，應該由質監部門負責，而不應該由工商部門負責。該市質監部門表示，如果將豆芽菜作為產品質量法調整的產品，將會導致立法和執法的混亂，豆芽菜應認定為初級農產品，歸農業主管部門監管合適。該市農業部門則表示，按照農產品質量安全法的規定，在農業活動中獲得的動物、植物、微生物初級產品是初級農產品，由農業部門負責監管。而豆芽菜不是初級農產品，是初級農產品的加工品，不應由農業部門負責監管。

　　“豆芽菜絕對不是個例。在整個食品安全監管鏈條上，只要是部門管理交叉的地方，就存在監管灰色地帶。”河北省衛生廳衛生監督局局長楊永朝說，之所以叫灰色地帶而不是盲區，是因為法律、法規都有原則規定，但一旦出了事，各部門又能“合理地”推脫責任，互相“踢皮球”。

　　曬曬還有哪些監管灰色地帶

　　接受記者采訪時，楊永朝、廣東省疾控中心主任張永慧、中國疾控中心食品安全所研究員嚴衛星等專家列舉了當前食品安全中一些常見的監管問題：

　　――環境污染導致的農產品安全問題。前段時間媒體曝光的鎘大米是這方面的典型。涉及的監管部門有環保、國土、農業、衛生。環境污染屬于環保部門監管；土地質量屬于國土部門監管；農產品污染對人體健康的危害評估，既可納入食品安全風險評估，也可納入農產品質量安全風險評估，兩類評估分屬衛生和農業兩個部門。由于涉及部門多，盡管這類問題公眾很關注，但解決起來一直進展不大，甚至對污染底數、是否存在健康危害這類基礎問題都沒有明確說法。

　　――食品中間品監管問題。最典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。兩類事件的本質都是食品生產企業對自己的原材料沒有把好關，而原材料其實就是一個中間品。農戶自己生產的鮮牛奶、養的豬可以供給大企業，也可以直接流向市場，不同的流通方式分屬不同的監管部門，而且職能彼此交叉，包括農業、質檢、商務、工商等，如果這個環節存在非法行為，哪個才是明確的負責部門呢？對這類問題一直是一事一議，始終缺少長效機制。

　　――食品加工小作坊。最典型的是染色饅頭、有毒豆芽。比如，饅頭監管，蒸饅頭（生產）應該歸質檢部門；賣饅頭（經營）歸工商部門；吃饅頭（餐飲消費），歸食藥監部門。那么，街邊的饅頭店到底該歸誰監管呢？各個部門都可以管，當然也都可以“名正言順”地不去管。豆芽這類農產品還要復雜，根據實際生產情況，可能還要加上農業部門去監管。

　　――預包裝食品問題。不少農村集貿市場上裸售的食品，比如餅干、蛋糕等，沒有包裝、生產日期和保質期，屬于經營者預先裝入容器，再向消費者提供的預包裝食品，雖然涉及質檢、工商、食藥監等多個部門，但目前基本無人管。飛機上的航空配餐也可劃入這一類。

　　――“掛羊頭賣狗肉”問題。濫用牛肉膏、“雜牌米+香精”熏出“五常香米”、一滴香變高湯等，屬于食品添加劑的生產、使用監管問題，涉及質檢、工商、食藥監、衛生等多個部門。由于這種行為本質上是一種欺詐行為，還要涉及消費者協會、公安等。近幾年，政府對此雖然屢次高調打擊，但仍然問題不斷。

　　理順體制與嚴打應“兩手抓”

　　“違法行為與政府監管漏洞疊加，是當前中國食品安全問題的一大特色。”張永慧說，解決食品安全問題，必須一手抓嚴厲打擊違法行為，一手抓完善監管體制，盡快消除食品安全監管的灰色地帶。

　　專家表示，修訂完善法律是理順監管體制的前提。當前，與食品安全有關的法律有產品質量法、農產品質量安全法、食品安全法三部大法。出現食品安全問題，不同執法部門之所以相互扯皮，根子就在于不同部門可以根據不同的法律進行各自的解讀。必須盡快解決上述三部法律在食品安全規定上的銜接。

　　在此基礎上，改革現行的 “以分段管理為主、產品管理為輔”的監管體制。現行我國食品安全分段監管模式是計劃經濟的產物，既不符合市場經濟發展的現狀，也不符合食品生產的科學規律。如，“同樣是豬，為什么散著宰殺和集中宰殺要由不同部門（農業和商務）監管呢？”此外，多部門都要建立自己的監管隊伍、實驗室和采購儀器設備，浪費了大量的資源。

　　專家建議，結合我國行政管理的特點，盡快整合監管資源，建立責權一致、覆蓋食品生產全過程、全國相對統一的食品安全監管體制。