集中精力查辦重大環境案件

　　近年來，隨著社會矛盾增多，全國法院受理案件數量不斷增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，導致審判接訪壓力增大，息訴罷訪難度增加。

　　“這不利于最高人民法院發揮監督指導全國法院工作職能，不利于維護社會穩定，不利于方便當事人訴訟。”孫佑海告訴記者。

　　《決定》提出，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。

　　“這其中當然包括環境污染的重大案件。”孫佑海介紹。

　　當前，環境污染案件的再審、申訴、信訪不斷增多，當事人千里迢迢到北京打官司很不容易。因此，根據中央要求，最高法設立巡回法庭，審理跨行政區域重大環境污染案件。“這樣做，有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟。”孫佑海說。

　　同時，確立這個工作思路有利于最高法本部集中精力制定環境審判領域的司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的環境案件，孫佑海說。

　　王燦發認為，最高法建立巡回法庭，審理跨行政區案件有利于通過司法手段保護環境。因為許多環境污染、生態破壞案件都是跨行政管轄區、跨流域的，單由一個地方的法院審理這類案件難保公正，判決也難以執行。巡回法庭可以在一定程度上解決地方保護問題。

　　“在環境司法方面，巡回審判是一種重要形式。”王彬認為，這是因為環境司法還處于起步階段，實際案例少、審判經驗少，沒有專門審判機構和人員，不利于推動環境司法，機構人員建設一步到位可能遭遇“無米下鍋”的困境，巡回審判這種靈活機動的司法形式，可以適應不斷發展變化的環境審判形勢。

　　據了解，“巡回法庭”源自英國，主要目的是統一司法。在十二世紀，英國的司法權被封建領主控制的法院分割，司法不公現象普遍，人民怨聲載道，國王亨利二世通過法律改革加強中央權威，把全國分為6個司法區，成立6個由3 名法官組成的小組，要求他們每年分赴各司法區進行審判，這是“巡回”一詞的由來。

　　為了在與地方性法院的競爭中勝出，英王對巡回法院做了進一步完善，其中最重要的舉措是法官主要由法律專家而非行政官員來擔任，區分民事與刑事案件由不同的巡回法院審理，使司法專業化程度大大加強，日益獲得民眾青睞，并被其他普通法系國家引入。大陸法系有一種類似的“法院分院”制度，主要考慮某些行政區域較大，分散訴訟以減輕人民負擔。

　　我國現有的巡回審判，主要存在于作為基層法院派出機構的人民法庭，主要目的是為便利當事人進行訴訟。人民法庭主要審理離婚案件、債務糾紛、侵權糾紛等小型民事案件，設置依據是1999年最高法《關于人民法庭若干問題的規定》。

　　王彬說，最高法設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件，這樣做，直接目的是減輕最高人民法院審判負擔和便利當事人訴訟，根本目的是有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件，即加強司法統一。

　　跨行政區劃司法機構——

　　化解污染訴訟“主客場”之爭

　　當前，跨行政區劃乃至跨境污染的環境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注環境污染案件的處理，甚至利用職權和關系插手環境污染案件審理，造成環境污染訴訟出現“主客場”之爭。

　　“這不利于平等保護外地當事人合法權益，不利于保障人民法院獨立審判，不利于監督政府依法行政，不利于維護法律公正實施。”孫佑海認為。

　　關于四中全會決定的說明指出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

　　從環境法治的理論上講，保護生態環境應當符合整體性和流域性的內在規律，相應地也要求進行整體性和流域性保護。孫佑海認為，四中全會決定明確提出探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，與環境資源審判的特點正相契合。

　　“為此，應積極探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃的審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，逐步改變目前以行政區劃分割形成的行政區域管轄模式，以解決生態環境整體性與保護分散性之間的矛盾，以及國家環境資源法治的統一性與執法司法的地方保護主義之間的矛盾。”孫佑海說。

　　據了解，環境司法專門化是20 世紀60 年代末出現的司法現象。環境司法專門化，即由獨立于普通法院專門設置的環境法院或者普通法院專門設置的環境法庭，集中審理環境案件。

　　由于生態系統是一個不可分割的整體，水、空氣等環境因素具有流動性，一旦出現環境污染，往往跨行政區劃，而環境監管、資源利用是以行政區劃為界限，行政權力配置與生態系統相割裂的沖突，導致跨行政區劃污染不易得到有效解決。環境訴訟被告多是關系當地經濟發展的企業，難免會有行政干預現象，采取集中統一管轄的方式，既可避免行政干預，還能節約審判資源，有助于統一裁判尺度，更好地保護環境和生態。

　　我國《人民法院組織法》規定，審判權由地方各級（基層、中級、高級）人民法院、軍事法院等專門人民法院和最高人民法院行使，王彬介紹說，“專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定。”也就是說，設立環境法院需要專門法律依據。

　　王彬介紹說，我國原有的環境司法專門化，主要通過地方法院內設環境法庭、跨區域指定管轄來實現。

　　2007 年11 月20 日，清鎮市人民法院環境法庭正式揭牌，開啟了我國環境司法專門化的歷程。根據上級法院的指定管轄，該環境法庭集中管轄貴陽市境內的生態環保案件，后來又跨出行政區域，增加管轄另一個地級市安順市和一個國家級新區（貴安新區）。

　　據統計，截至2013 年7 月，我國已有18 個省、直轄市在地方三級法院中分別設立了134 個環境法庭。

　　鑒于環境司法專門化在地方法院的迅速發展，2010 年，最高法在《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中首次明確表示，“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭，實行環境保護案件專業化審判，提高環境保護司法水平”。

　　同時，《國家環境保護“十二五”規劃》亦“鼓勵設立環境保護法庭”。2014年最高法《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，一方面要求“合理設立環境資源專門審判機構”，另一方面提出“探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度”，逐步改變目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，著眼于從水、空氣等環境因素的自然屬性出發，結合各地的環境資源案件量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。