美國空氣固定源排污許可證的啟示

　　我國環境政策多數是針對固定源排放控制的，存在多部門管理職能交叉、執法和守法成本高昂、環境管理模式低效等問題。學習國外成熟經驗和做法，探索適合我國國情的環境管理模式是當前亟待解決的現實問題。

　　由于水點源排放控制采取排污許可證制度取得成功，美國將空氣固定源排污許可證制度寫入《清潔空氣法1990年修正案》，并于1991年正式在全美范圍內執行。20多年來，美國固定源污染排放控制取得很大成效，空氣質量得到顯著改善。以二氧化硫為例，2012年二氧化硫全國總排放量較1990年下降了76%，環境空氣中的二氧化硫1小時濃度均值較1980年下降了72%。

　　美國排污許可證分為建設許可證和運行許可證等類型。運行許可證制度是1990年建立起來，主要針對固定源污染排放的核心政策手段，其實質是包含固定源污染控制的所有要求而形成的一份單獨的﹑綜合的﹑易于遵守和監督的許可證。運行許可證制度的建立對美國空氣污染管理發揮了巨大作用。

　　固定源達到污染物排放標準是直接行動目標

　　美國《清潔空氣法》中定義的固定源，是指任何排放或可能排放任何空氣污染物的建筑物、結構、設施或裝備，主要包括火電廠、加油站、住宅等。由于運行許可證制度被證明對小型固定源不具有成本有效性，在該制度框架下，主要政策對象是實際排放量或潛在排放量達到或超過某一排放閾值的大型固定源。如對于常規污染物而言，單一污染物年排放量大于或等于100噸/年的固定源即被認為是受控污染源。此外，政策對象還包括受控酸雨固定源、受新污染源執行標準和國家危險空氣污染物排放標準管制的固定源、受新污染源審查許可制度管制的固定源以及美國環保局規定的其他固定源。

　　在《國家環境空氣質量標準》的指導下，美國環保局針對空氣固定源制定了一系列以環境空氣質量達標為最終目標的固定源污染防治政策，如州實施計劃、防止重大惡化許可證制度、新污染源審查許可證制度以及運行許可證制度等。

　　盡管運行許可證制度的建立和實施是為了使區域空氣質量達到國家環境空氣質量標準，但國家環境空氣質量標準并不直接適用于排污企業。企業不會因為所在區域空氣質量沒有達標而受到處罰，真正約束排污企業的是州或美國環保局通過頒布排污許可證而對該污染源制定的污染物排放標準。因此，對于運行許可證制度而言，固定源達到污染物排放標準是直接行動目標。

　　排放標準除包括固定源排放濃度、排放量（比濃度控制更嚴的控制，控制設施的高效運行率）等數值標準外，還包括涉及到污染源運營，尤其是環保設備的運行和保養等操作要求的運行標準。在美國，排放標準的制定并不是整齊劃一的，而是遵循個案分析原則對不同固定源的技術經濟水平進行考察，結合美國環保局公布的控制技術清單和本州的空氣質量控制目標，制定具有針對性的排放標準，以體現公平性和邊際成本有效的原則。美國固定源的排放標準在很大程度上是基于技術的排放標準。一般情況下，可將美國污染物排放標準分為3類：

　　一是新源績效標準。新源是指確切時間之后建設的源，該標準是聯邦最低標準，所有污染源必須執行。該標準也相當于排放標準的技術導則，一般是按照原料或燃料等投入（如燃煤的熱量）或產品來確定排放限值（如每千克產品產量允許的污染物排放量等）。該標準下還可以繼續細化為：最佳可得控制技術標準，適用于在防止重大惡化區域內新源，主要是指在考慮到能耗、環境、經濟成本等影響因素下可以獲得的能達到最大減排量的技術；最低可達排放率，在任何州實施計劃中所規定的最嚴格的排放標準，或在實踐中所能達到的最嚴格的排放標準，是《清潔空氣法》框架下最為嚴格的排放標準，當然也適用于新源。

　　二是合理可得控制技術。相對于最佳可得控制技術而言，該標準更多地考慮技術和經濟成本，排放要求比最佳可得控制技術較為寬松，適用于未達標地區的已有污染源，是運行許可證制度主要采用的排放標準。

　　三是最大可得控制技術。主要適用于危險空氣污染物。通常情況下，最大可得控制技術所能實現的排放水平不能低于現有污染源中排放控制效果最優的前12%的平均排放水平。

　　監測、記錄、報告要求是許可證制度實現政策目標的關鍵所在

　　美國是聯邦制國家，州政府擁有較為完整的權利。在過去很長一段時間內，美國的環境保護一直被認為是州和地方政府的權利和義務；而聯邦政府只提供技術和財政方面的支持。然而，空氣污染明顯的跨區域外部性使得州和地方政府主導的管理模式未能取得較好的管理效果。于是，美國國會在1970年頒布《清潔空氣法1970修正案》的同時成立了美國環保局，開始統一行使全國空氣污染管理的監管職責。盡管運行許可證制度仍然遵照“州政府獨立實施”的原則，但美國環保局擁有最高的授權和監督的權力與責任。

　　監測、記錄和報告機制是美國空氣運行許可證制度的實施關鍵，目的在于提高排污企業守法行為的可控性，保證許可證相關條款尤其是排放標準的有效執行，為政府核查提供可靠依據。

　　所謂監測，是指為證明污染源排放是否符合排放限制或排放標準而采用的常規數據收集方法。《清潔空氣法》第114條明確規定，受控排污企業有對本企業內所有污染源的排污行為及受影響區域內的環境空氣質量進行監測的義務。為控制監測數據質量，提高監測結果的可比性和科學性，美國環保局對監測儀器的選擇、安裝、維護和審核進行了詳細的規定，并對監測方法進行了明確說明。所有排污企業必須按照美國環保局的相關規定實施監測，否則所獲監測數據及分析結果將不被認可。

　　《美國聯邦法規》對運行許可證制度中污染源確保守法的監測進行了詳細說明，包括監測應用條件、監測方案設計原則、監測信息上報要求、監測方法質量控制等。其中，監測方案的設計遵循“三不同”原則，即對于不同污染源、不同排污單元和不同污染物設計不同的監測方案。在運行許可證制度諸多受控污染源中，除受酸雨控制政策管制的及部分特別固定的固定源必須安裝連續監測系統外，其他固定源可選擇性安裝或進行定期監測。但選擇進行定期監測的固定源所采用的監測方法及所制定的監測方案，必須證明其所獲得的數據科學可靠。

　　監測數據及其分析結果是判定污染源排污行為是否合法的直接證據。在實際監測過程中，由于各種人為或客觀原因，常會出現異常監測數據的情況。美國環保局對異常監測數據的處理進行了詳細的規定。當出現異常監測數據時，污染源所有者或運營者必須采用缺失數據處理方法對異常監測數據進行補充。或使用污染源輔助監測系統的監測數據進行替代；或調整受控污染源煙氣排放路徑，采用可正常運行的監測設備進行監測。如果采取后兩種方法，污染源所有者或運營者無需對缺失數據進行補充處理。

　　當需要對異常監測數據進行補充時，美國環保局制定了一套詳細的缺失數據處理方法。如對于二氧化硫、二氧化碳、氧氣、汞等污染物而言，當在污染物濃度監測的初始監測時段（監測開始的前720個小時）內出現缺失數據時，如果缺失濃度小時均值前1小時數據有效，該缺失濃度小時均值取缺失前、后濃度小時均值的算術平均；如果缺失濃度小時均值前一小時數據無效，該缺失濃度小時均值取合理濃度范圍內的極大值。而在初始監測時段以后出現的缺失數據，則需要通過計算數據有效性，根據不同的數據有效性和缺失小時數采用不同的補充處理方法。如當數據有效性低于80%時，無論缺失小時數為多少，二氧化硫的濃度值都應根據該污染源使用的含硫量最高的燃料最大含硫量及其最小生熱量計算，即以二氧化硫最大可能濃度極值替代該缺失濃度。

　　記錄的目的不僅在于為企業證明其守法提供依據，還在于為政府管理部門實施許可證核查、判斷企業排污行為是否合法提供依據。美國聯邦法規《守法保證監測條例》中定義的數據是指所有監測手段或方法的過程及結果，包括儀器監測和非儀器監測的結果、排放計算結果、人工采樣步驟、數據記錄步驟，及其他形式的信息收集步驟。由此可見，運行許可證制度中的記錄對象不僅僅是監測結果，監測的過程信息同樣是記錄的重要內容。

　　具體而言，監測過程信息和結果信息包括：采樣或測試的時間、地點，采樣或測試過程的操作條件及獲取的原始數據，數據分析日期，數據分析公司，數據分析技術或方法，數據分析結果。此外，受控污染源主要設備的開停機、校準、維修、維護的時間、次數、原因，監測設備（尤其是連續監測設備）的運行狀況以及所有設備異常運行狀況，尤其是未按許可證要求運行的異常情況等信息都必須記錄在案。《清潔空氣法》還要求所有監測數據及相關信息必須保留至少5年，以備定期報告或審查所用。

　　運行許可證制度要求的報告類型包括常規報告和特殊情況報告兩類。其中，常規報告包括監測記錄報告和污染源守法證明報告兩類。在守法證明報告中，持證企業主要須說明許可證文本中規定的所有排放標準的達標情況，并說明為確保達標所采用的監測方法或測試手段。常規報告要求至少每6個月上報一次；而特殊情況報告須及時提交。所謂及時，是相對特殊情況如異常事故發生的時間和嚴重程度而定，在特殊情況報告中必須詳細說明事故發生原因、事故過程以及持證企業對其采取的改正措施等內容。

　　由于許可證是具備操作性的法律文件，所以，美國的運行許可證文本通常長達幾十甚至上百頁，內容涵蓋了持證企業須滿足的污染源排放管理要求、政府核查規范要求以及公眾參與等多個方面。《美國聯邦法規》規定，許可證文本必須包含以下7項基本內容：許可證最低要求、聯邦執法要求、守法要求、一般性許可證條款、臨時污染源條款、許可保護條款以及緊急情況條款。

　　對我國固定源排放控制政策的啟示

　　結合美國空氣固定源運行許可證制度的實施，筆者認為，應當以構建空氣固定源“一證式專業化管理模式”為目標，將我國現有的松散冗雜、成本較高、效果有限的固定源監管政策系統地整合起來，降低管理成本，提高管理效率，在促進固定源連續達標排放的同時，實現固定源污染排放的規范化管理。為此，筆者提出如下建議：

　　首先，加快實施排污許可證制度。空氣固定源集中、連續、量大的污染排放特點，從根本上要求連續達標排放。因此，固定源的排放管理需要借助一項具有較強確定性和操作性的政策手段。排污許可證制度滿足這樣的條件。

　　其次，通過排污許可證制度整合現有的管理制度，形成系統的固定源“一證式”管理模式。

　　美國固定源排污許可證包括了固定源所在企業的所有污染物、所有污染源，包括面源等的全部管理內容，實行排污許可證有利于促進我國環境保護行政執法的規范化、提高環境行政管理效率。排污許可證制度不是新增一項制度，而是通過整合和改進現有的制度，形成一套綜合和易于執行的固定源排放控制制度。已有的政策中多數可以經過修改和完善并入排污許可證制度中。

　　我國已經建立了固定源排放標準體系和點源排放標準體系，覆蓋了所有主要行業，這是實施排污許可證制度的基礎。通過實施排污許可證制度，獲取足夠的排放信息，反過來會極大地促進排放標準或者是基于技術的排放標準的完善。點源監測管理水平的不斷提高，也是實施點源排污許可證制度的基礎。

　　第三，分批實施排污許可證。條例和各項導則出臺前，確定各地區分行業、分規模、分生產工藝制程的試點名單，根據試點排污許可證管理實際情況，為制定各類導則提供數據、管理等方面的支持。條例和各項導則出臺后，根據各地環境空氣質量、固定源規模及數量、經濟發展水平，確定各地固定源分批次實施目錄并公告。例如，第一批為控制PM2.5的重點源，排放量占比較大的燃煤火電廠、鋼鐵廠、水泥廠等；第二批為重點地區的大型固定源，如京津冀、長三角和珠三角地區的化工企業等。

　　作者：宋國君 作者單位：中國人民大學環境政策與環境規劃研究所