環保法三審調整環境公益訴訟門檻

　　失望，是自然之友的葛楓和同事們核對完環保法三審稿后的第一反應。

　　近日，環保法修訂草案進入三審，此前二審稿中對“環境公益訴訟主體”資格的表述頗受爭議。

　　二審稿將環保公益訴訟資格限定于“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”，三審稿則改“限定”為“門檻”，要想成為環保公益訴訟主體，前提是“全國性社會組織”，此外需要滿足三個條件：一是在國務院民政部門登記，二是從事環境保護公益活動連續五年以上，三是信譽良好。“從(環境公益訴訟主體)范圍來講，三審稿比二審稿收得更緊。”采訪中，有環保業內人士對三審稿規定直言不諱。

　　困局 訴訟主體限制民間組織

　　“不予立案”，歷經一個多月的等待，自然之友和自然大學收到了法院的回復。

　　7月26日，兩家民間環保組織的律師向某法院提交材料，起訴中國神華煤制油化工有限公司、中國神華煤制油化工公司鄂爾多斯煤制油分公司污染內蒙古鄂爾多斯環境，但遭拒收。8月2日，律師以信訪的方式讓該法院接受材料。但8月30日，該法院電話通知律師：不予立案。

　　自然之友和自然大學起訴央企神華，依據的是新民訴法第55條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

　　“民訴法關于環境公益訴訟主體的規定有一個遺憾，對‘有關組織’限定到什么程度并沒有明確。”中國政法大學民訴法教授肖建華說。

　　正因訴訟主體不明，自然之友在不同的地方發起的環境公益訴訟遭遇了不同的結果。而環保法的修訂，讓包括自然之友在內的民間環保組織充滿了期待。

　　但此次三審稿，他們再一次失望。

　　“第一個條件我們就不符合，在國務院民政部門登記，我們理解的是在民政部登記，我們不是，我們只是在朝陽區民政局登記的社會組織。”葛楓所在的自然之友在獲知三審稿條件的第二天即10月22日再一次發出公開信，質疑“環保法三審稿的規定與二審稿的規定相比，可謂換湯不換藥”。在他們看來，三審稿中的限定，“除了像中華環保聯合會這樣的環保部主管的機構，又有誰能符合條件？”

　　對三審稿所提“門檻”，自然之友提出三大質疑：民間環保組織能在當地民政部門登記已非常困難，又有多少能在國務院民政部門(民政部)登記？條件中提到的“信譽良好”本身非法律術語，如何去評判信譽良好，又由誰評判？條件規定需要是全國性組織，而環境問題多具有區域性，當地人和組織更關注環境權益，將地方性環保組織排除在外是否有失公允？

　　這一次，另一家民間環保組織――自然大學10月22日在微博上發出“改變主體資格限定”的倡議，僅一天時間，支持者達到600人、80個機構，眾人聯署要求“人人都能成為環境公益訴訟主體”。

　　演變 環保部曾建議放開訴訟主體

　　針對三審稿，中國政法大學環境法教授王燦發說，由定位在某一個機構改變為根據條件來確定誰有訴訟主體資格，相對來說有所進步，但并沒有實質改變。

　　環保法審議中關于“環境公益訴訟主體資格”的演變，猶如一場拉鋸戰。

　　2011年，環保法正式進入修訂計劃，隨后，環保部向全國人大環資委提交的環保法修正案建議稿中明確提出，“因污染損害公共環境利益的，經依法登記的環境保護社會團體、縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，可以依法向人民法院提起訴訟，要求污染者承擔侵權責任。”

　　按照這樣的表述，依法登記的民間環保組織無疑在環境公益訴訟主體之列。但2012年8月，環保法修正案草案首次審議時，與“環境公益訴訟”有關的條款并未出現。

　　隨后，自然之友向全國人大提交公開信，呼吁將環境公益訴訟等重要環境制度納入法律的修正案。

　　環保法一審草案因太過溫和招致眾多批評，環保部甚至罕見地公開對此提出34條意見。

　　今年6月，環保法草案二審。此前被刪除的一些條款又“有條件地回歸”，其中包括提出“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟”。

　　據《華夏時報》報道，不同于一審稿由人大環資委主導修改，二審由人大法工委負責，所以二審稿草案較充分地反映了環保部的相關訴求。

　　但二審稿曝光不久，一份由360人聯名、112家環保組織聯署的名為“人人都有權發起公益訴訟”的公開信遞交全國人大。其中環保組織自然之友質疑，二審草案的提法是對環保聯合會這類個別組織的“特權條款”。

　　如今對并無實質進展的三審稿中的表述，中華環保聯合會環境法律服務中心副主任馬勇更是直言，從范圍來講，這次三審稿比以前二審稿縮得更緊了，地方環保聯合會的訴訟主體資格都沒了。

　　探因 “濫訴”被認為是“偽擔憂”

　　實際上，二審后，對公眾認為環境公益訴訟主體范圍過窄的呼聲，修訂草案的法律委員會有過考慮，但有委員認為，環境公益訴訟主體不宜過寬，對環境違法造成的損害，可以通過行政執法、刑事制裁和有關受害人提起民事訴訟等多種渠道予以救濟，環境公益訴訟是一種補充的救濟措施。

　　但王燦發不這么認為。“環保法施行至今已34年，但我們的環境狀況卻越來越惡化，這不得不使我們反思，執法、環境管理是不是有效？”王燦發認為，靠環保部門單打獨斗，并非那么有效，“國外的經驗是，讓任何人都參與環境保護。環境公益訴訟是改變執法不力現狀的一種手段。”

　　自然之友也表示不贊同。在環境違法問題屢禁不止、環保行政主管部門對環境違法行為應接不暇的社會背景下，應發動更多的社會力量通過司法途徑來有序地參與到保護環境中來。

　　而這種“不宜放得過寬”的背后，是對導致公益訴訟濫訴的擔心。

　　但中國政法大學的多位法學專家都表示，對濫訴的擔心沒有必要。中國政法大學環境法專家曹明德說：“游泳可能會淹死人，但不能怕淹死人就把游泳池都關掉。”一些地方成立了環保法庭，并沒有因為受理容易導致濫訴，相反，很多環保法庭沒有多少案子可以受理。

　　王燦發則表示，從訴訟傳統來講，我們有畏訴的傳統，不愿意去法院打官司是我們大多數人的心理。

　　作為草案中被認定的環境公益訴訟主體之一、由環保部主管的中華環保聯合會也主張放開。今年1月新民訴法實施以來，中華環保聯合會提起的7起公益訴訟全部未被立案。

　　馬勇認為，放開不會導致濫訴。根據經驗，估計打一場環境公益訴訟案的費用最少要10萬。就算公益訴訟資格完全放開，有些環保組織的經濟實力也根本不足以應付訴訟需求。“很多組織的年預算也就幾十萬，敗訴的話，相當于把環保組織打沒了。”

　　建議 “門檻應讓民間組織夠得著”

　　有參與法律修改的內部人士曾表示，按照三審稿要求，全國符合條件的環保組織大概有十幾家。

　　但根據中國政法大學環境法專家王燦發的推測，這十幾家中可能沒有一家是民間環保組織。據他所知，在民政部登記的民間環保組織幾乎沒有。而北京青年報記者在民政部檢索出來的相關環保組織中，也都是具有官方背景的社會性組織。

　　曹明德認為，法律并沒有明確由哪個國家機關來代表國家提起公益訴訟，所以由民間組織來提起公益訴訟是非常恰當的，恰好彌補了法律上的缺位。

　　中國政法大學民訴法教授肖建華贊同這一點，他認為具有官方背景的社會性組織是行政機構的一部分，很難獨立承擔公益訴訟的職責，所以當行政機關監管不到位時，需要的是民間組織。

　　肖建華建議，所有的組織不論在哪里登記，只要符合從事環保活動、不以盈利為目的，都應該進入環境公益訴訟主體的行列。

　　“環境公益訴訟仍需要一定的門檻。” 曹明德在受最高法委托起草的關于民訴法第55條“有關組織”的司法解釋建議稿中列出四個條件：一是依法成立的組織；二是有自己的名稱、組織機構和辦公場所；三是章程中明確以環境保護為目的；四是有一定數量的律師，比如說10名以上律師。“這樣的門檻，民間環保組織夠得著，也不會導致濫訴”。　文/本報記者 鄒春霞

　　鏈接

　　國外如何規定公益訴訟主體

　　1.作為環境公益訴訟的發源國，美國在1970年修訂的《清潔空氣法》除了規定檢察機關可以提起環境公益訴訟，還第一次規定了公民訴訟。此類公民訴訟在性質上即為環境公益訴訟。

　　2.作為大陸法系的意大利，于1999年8月3日以第265號法律第一次賦予了民間環保社團提起民事訴訟的原告資格。

　　3.在法國，對行政主體因違法的作為和不作為或者因嚴重疏忽、過失行為等侵害環境公共利益的，任何環保團體均可向行政法院提起確認、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。