劉鳳朝：從管理的角度看科研經費分配

　　9月3日出版的美國《科學》雜志以社論形式發表了施一公和饒毅聯合撰寫的社論，討論目前中國的科研經費分配體制及科研文化問題。文章重點討論了目前存在的體制現象和文化問題，沒有從管理的角度分析問題的成因，并給出可行建議。

　　筆者認為可以從投入產出的視角分析中國科研經費管理存在的弊端，并提出具體整治方案。科技活動是兩維問題，一個是組織維的投入產出結構，一個是時間維的投入產出過程。從組織維度來看，企業和政府來源R&D經費是國家R&D經費支出的主體。雖然“中國政府投入的研究經費以每年超過20%的比例增加”，但是2008年中國政府R&D經費占全社會R&D經費支出的比例僅為23.58%，并沒有顯著提升，且低于發達國家的平均水平。政府R&D經費支出的效應不僅是支持科研活動，還要考慮對企業科研經費支出的杠桿效應。從時間維度來看，R&D經費分配僅僅是投入產出過程的一個環節，經費如何使用和管理、績效如何考核、產出滯后因素如何考慮等等都需要考慮。如果僅僅從項目的分配機制角度考慮科研經費的管理問題，那是治標不治本。

　　針對中國的科研經費管理存在的諸多弊端，2006年科技部和財政部出臺了《關于改進和加強中央財政科技經費管理的若干意見》，進一步明確了中央財政科技經費投入的決策機制和結構。在此基礎上，國家科技計劃項目、各級政府科技管理部門、科研機構和高等院校均出臺了相關科技經費管理辦法。當然，有些學者認為管理辦法并沒有改變當前科研經費分配中存在的問題，這些制度設計并不能夠改變人自身的問題。實際情況并非如此，同樣存在于中國學術環境下的國家自然科學基金，就是制度設計保證公平、公正的典范。

　　基于上述分析，面向“組織—過程”管理問題，以提高政府科研經費管理績效為目標，以制度設計和管理機制變革為手段，提出如下政策建議。

　　首先，整合建立國家科學基金委員會。國家科學基金委員會的建立可分步實施：第一步，將國家自然科學基金委員會和國家“863”計劃、“973”計劃、國家科技支撐、科技基礎條件平臺建設計劃和重大專項等科技計劃項目合并成立國家科學基金委員會，統籌管理中央科技計劃項目和自然科學基金項目經費；第二步，將國務院其他部委管理的研究開發經費通過設立專項的形式，統一并入國家科學基金委員會，建立中央統一的科學基金管理體系。國家科學基金委員會是社會公益中介機構，主要負責國家財政科技項目的立項、評審和效果評價。

　　國家科學基金委員會采取自由選題和命題招標相結合的資助方式。中央政府給科學基金委員會提出公共科技需求的項目建議，委托科學基金委員會進行項目招標，然后項目申報單位進行投標；項目申報人也可以自由選題，申請基金項目。中央政府科技部門主要負責提出公共科技需求和科學基金委員會評審和管理過程的監管，沒有財政科技資金立項和參與基金申請的權利。項目立項評審全部采取匿名同行評議方法，做到公平、公正、公開。

　　其次，建立執行過程多元監管體系。政府科研經費執行監管是提高績效的一個重點工作。多元化的執行監管體系應該包括科學基金委員會內部監管、政府審計部門監管、中介機構監管和利益相關者參與監管，不同主體的監管重點和層次不同。

　　國家科學基金委員會主要采取事前監管，監管的過程包括初審、同行專家評議（一般采取通訊評議方式）、專家評審組或專業委員會評審（一般采取會議評審方式），重點評估申報單位的經費預算、財務監管體系；政府科技和審計部門主要是采取事后監管，每年國家科技和審計主管部門聯合對國家財政科技經費執行單位實施審計，項目審計報告提交科學基金委員會，作為項目驗收材料；現行基金管理中項目依托單位對本單位項目負有監督、管理和保證的責任，但是委托單位為了本單位的利益，會出現監督管理不力的情況。建議科學基金委員會委托中介機構對科研項目進行全程監管。

　　監管體系的設立在考慮有效性的同時，更要注意監管成本的約束，在監管過程中引入金融機構、行業協會和社區組織等相關利益主體參與，是節約成本、加強監管職能的有效手段。

　　最后，建立結果管理追蹤問效機制。政府科技經費投入結果評價是項目管理的薄弱環節，存在諸多體制和機制上的不足。

　　建議明確界定政府科技計劃和應用型科技項目的績效目標，建立面向結果的追蹤問效機制。面向結果追蹤問效機制包括3個方面：追蹤評價機制、目標責任機制和學術信用機制。

　　追蹤評價機制包括項目目標設定、申請立項時的決策評價、項目階段性成果評價、項目結題驗收、成果應用效果評價、效果與目標比對等6個環節。目前財政科技投入對于項目立項決策評價比較嚴格，而其他環節比較薄弱。政府科技計劃和應用型科技項目在申請立項之時，要有明確可測的績效目標，對于沒有明確目標的項目不予資助，績效目標是項目驗收的關鍵點。項目績效考核目標和項目負責人建立直接的責任聯系，沒有達到預期目標的項目，負責人將要根據相關規定進行責任賠償。學術信用機制是要對于參與國家科學基金申報的負責人建立學術信用檔案，學術信用檔案是個人學術水平、學術道德的社會記錄，也是進一步申報基金的重要依據。項目的追蹤評價結果和目標責任實施情況都將記入項目負責人的學術信用檔案。